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‘영주권 장사’ 아니다 … 미국이 투자이민 못버리는 진짜 이유
투자이민이 아닌 민간자본 전략서 답을 찾다
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미국 투자이민(EB-5)을 이야기하면 대부분은 ’영주권을 받기 위한 투자 제도’를 떠올린다. 그러나 지난 25년 동안 현장에서 EB-5를 지켜본 필자의 생각은 다르다. EB-5의 본질은 영주권이 아니다. 국가가 민간자본을 어떻게 성장 동력으로 활용하는가에 대한 경제정책이다.
EB-5는 외국인이 미국 사업에 일정 금액을 투자해 일자리를 만들면 영주권을 신청할 수 있도록 한 제도다. 투자자는 영주권을 얻고, 미국은 해외 자금을 지역 개발과 고용 창출에 활용한다.
영주권을 넘어 국가 성장에 자본을 끌어들인다
이러한 관점에서 보면 미국이 1990년 EB-5 제도를 도입한 이후 35년 동안 여러 차례 제도를 개편하면서도 폐지하지 않은 이유가 분명해진다. 미국은 투자이민을 단순한 이민정책으로 보지 않았다. 해외의 장기 민간자본을 유치해 일자리를 만들고, 지역경제를 활성화하며, 국가 경쟁력을 높이는 개발금융 정책으로 활용해 왔다. 개발금융은 정부가 모든 사업비를 직접 부담하지 않고 민간자본을 끌어들여 공장과 병원, 도로, 산업시설 등을 건설하는 방식이다. 공공의 목표와 민간의 투자 수익을 하나의 사업 안에서 연결하는 것이다.
미국은 세계 최대 자본시장을 보유한 나라다. 그럼에도 왜 해외 투자자들의 자금을 지속적으로 유치하려 했을까. 답은 단순하다. 정부 재정만으로는 국가가 필요로 하는 모든 인프라와 산업을 감당할 수 없기 때문이다. 민간자본을 효율적으로 활용하면 정부는 재정 부담을 줄일 수 있고, 기업은 안정적인 개발자금을 확보하며, 지역사회는 일자리와 경제적 활력을 얻는다. 투자자는 미국 영주권이라는 기회를 얻는다. 모두가 이익을 얻는 구조를 설계한 것이다.
EB-5는 바로 이러한 선순환 구조를 제도화한 대표적인 사례다. 투자자의 자금은 금융상품에 머무는 것이 아니라 호텔, 병원, 물류센터, 데이터센터, 첨단 제조시설, 복합개발사업, 공공 인프라 등 실제 경제 현장으로 흘러간다. 건설 과정에서 일자리가 만들어지고, 시설이 운영되면서 지속적인 고용이 창출된다. 영주권은 단순한 보상이 아니라 이러한 경제적 기여에 대한 정책적 인센티브다.
최근 AI 산업의 성장으로 미국 전역에서 데이터센터와 반도체 공장, 첨단 제조시설 건설이 급증하는 것도 같은 흐름이다. 이러한 시설을 짓고 운영하려면 막대한 자금이 필요하기 때문에 정부 예산만으로 사업을 추진하기 어렵다. 미국은 민간과 해외 자본을 적극 활용해 미래 산업 기반을 구축하고 있다. 국가 경쟁력을 높이는 데 필요한 자금을 정부 재정에만 의존하지 않는 것이다. EB-5 역시 이러한 국가 성장 전략의 한 축으로 기능해 왔다.
규제 강화는 시장 축소가 아니라 신뢰 회복
최근 발표된 358페이지 분량의 EB-5 규정안을 두고 일부에서는 시장 위축을 우려한다. 브릿지 파이낸싱(착공 초기 단기 대출) 제한, 리저널센터 감독 강화, 자금 출처 검증 확대 등 규제가 대폭 강화됐기 때문이다. 리저널센터는 여러 투자자의 EB-5 자금을 모아 호텔이나 공장, 주택, 산업시설 같은 개발사업에 공급하는 민간 운영기관이다. 투자자는 사업을 직접 운영하지 않고도 리저널센터가 추진하는 프로젝트를 통해 투자와 고용 창출에 참여할 수 있다.
하지만 필자는 이를 전혀 다르게 본다. 미국은 EB-5를 없애려는 것이 아니라, 더 오래 지속 가능한 제도로 만들기 위해 시장을 다시 설계하고 있다. 대표적인 사례가 브릿지 파이낸싱에 대한 기준 강화다. 브릿지 파이낸싱은 장기 투자금이 들어오기 전에 공사를 시작하기 위해 우선 빌리는 단기 자금이다. 사업 초기와 본격적인 자금 조달 사이의 공백을 메운다는 뜻에서 ‘브릿지’라는 이름이 붙었다. 그동안 일부 프로젝트는 브릿지론으로 먼저 공사를 시작한 뒤 EB-5 자금으로 이를 상환하는 구조를 활용했다. 그러나 미국 정부는 이제 EB-5 자금이 기존 부채를 정리하는 데 그치지 않고 실제 새로운 경제활동과 고용 창출에 직접 기여해야 한다는 원칙을 더욱 분명히 하고 있다.
쉽게 말해 EB-5 투자금이 이미 빌린 돈을 갚는 데만 사용되지 않고, 새로운 공사와 설비 투자에 투입돼 실제 일자리를 만들어야 한다는 것이다.
이는 단순히 심사를 까다롭게 하는 것이 아니다. 투자이민의 본래 목적을 다시 확인하는 과정이다. 동시에 투자자 보호와 시장 신뢰를 높이기 위한 제도 개선이기도 하다. 미국 금융시장을 보면 같은 원칙을 발견할 수 있다. 은행도, 증권시장도, 벤처투자도 시장이 커질수록 규제가 강화됐다. 시장에 참여하는 사람과 자금이 늘어날수록 부실 사업이나 금융사고가 미치는 피해도 커지기 때문이다. 그러나 그 규제는 시장을 위축시키기 위한 것이 아니라 신뢰를 높여 더 큰 시장을 만들기 위한 것이었다.
EB-5 역시 마찬가지다. 투명한 자금 구조, 충분한 자기자본, 철저한 정보공개, 명확한 상환 계획을 갖춘 프로젝트는 새로운 제도에서도 경쟁력을 유지한다. 자기자본은 사업자가 외부에서 빌리지 않고 직접 투입한 돈이다. 사업자가 자기 돈을 충분히 넣어야 사업이 어려워졌을 때 투자자에게 손실이 먼저 넘어갈 위험을 줄일 수 있다. 반대로 자금 구조가 불투명하거나 투자자 보호가 부족한 프로젝트는 시장에서 자연스럽게 도태될 가능성이 커졌다.
결국 규제는 좋은 프로젝트를 걸러내는 장치이며, 시장 전체의 수준을 높이는 역할을 한다. 장기적으로는 투자자에게도, 미국 경제에도 긍정적인 결과를 가져올 가능성이 높다.
한국도 자본을 국가 성장과 연결해야
대한민국 역시 지방소멸, 노후 산업단지 재생, AI 데이터센터 구축, 첨단산업 클러스터 조성, 관광·의료·실버산업 육성 등 막대한 개발자금이 필요한 과제를 안고 있다. 그러나 최근 프로젝트파이낸싱(PF) 시장 위축으로 많은 개발사업이 자금 조달에 어려움을 겪고 있다. PF는 사업을 추진하는 기업의 신용보다 해당 사업에서 앞으로 벌어들일 수익을 바탕으로 돈을 빌리는 방식이다. 예를 들어 아파트나 데이터센터를 지은 뒤 나올 분양대금이나 임대료로 대출을 갚는 구조다. 사업 전망이 나빠지면 금융회사가 자금 공급을 중단해 공사가 멈출 수 있다.
문제는 민간자본이 부족해서가 아니라 민간자본을 국가 성장과 연결하는 제도적 설계가 부족하다는 점이다. 미국은 해외 자본을 단순히 받아들이는 데 그치지 않았다. 자금이 실제 일자리와 산업으로 이어지도록 제도를 설계했고, 감독과 정보공개를 강화해 시장의 신뢰를 높였다. 민간자본을 통제한 것이 아니라 공공의 목표와 연결한 것이다.
물론 한국이 미국의 EB-5 프로그램을 그대로 도입할 필요는 없다. 하지만 해외 자본과 국내 민간자본, 정책금융을 결합해 국가 전략사업에 장기 자금을 공급하고, 투명한 관리와 투자자 보호를 강화하는 개발금융 모델은 충분히 참고할 만하다. 정책금융은 정부나 공공 금융기관이 민간 금융회사가 쉽게 돈을 대기 어려운 사업에 대출이나 보증, 투자를 제공하는 방식이다. 공공부문이 위험의 일부를 부담하면 민간 투자자도 장기 사업에 참여하기 쉬워진다. 앞으로 대한민국이 저성장과 인구감소 시대를 극복하기 위해서는 이러한 정책적 상상력이 더욱 중요해질 것이다.
지난 25년 동안 현장에서 확인한 사실은 분명하다. 자본은 국경을 넘지만, 그 자본을 국가 성장으로 연결하는 것은 결국 제도의 힘이다. 미국이 35년 동안 EB-5를 포기하지 않은 이유도 여기에 있다. 영주권을 판매하기 위해서가 아니라 민간자본을 국가 발전의 동력으로 활용하는 전략적 수단이었기 때문이다.
대한민국도 이제는 ‘얼마를 투자할 것인가’보다 ‘어떻게 자본을 움직일 것인가’를 고민해야 한다. 미국 투자이민이 우리에게 주는 가장 큰 교훈은 영주권 제도가 아니라 민간자본을 국가의 미래 성장으로 연결하는 정책 설계의 힘이다.
김지영 대표이사